Contrebande internationale de cigarettes

Le marché noir de cigarettes nuit à la promotion de la santé, sur deux plans:

• Plutôt que d'arrêter, de nombreux jeunes et adultes, sensibles à l'aspect financier, continuent de fumer des cigarettes à moindre coût car sans taxes ajoutées.
• La contrebande fait perdre des recettes fiscales à l'Etat, qu'il pourrait investir dans la promotion de la santé ou les assurances sociales.

Le trafic de cigarettes, qui représente 30 pour cent du marché, est beaucoup plus important que pour la plupart des autres biens de consommation du commerce international.

Les cigarettes atterrissent toujours plus ou moins de la même façon sur le marché noir. Au départ, un fabricant de cigarettes obtient un mandat important. Les marques les plus connues comme Marlboro ou Camel sont les plus faciles à écouler sur le marché noir, car on peut les vendre presque partout. A la sortie de fabrique, les cigarettes sont munies de documents légaux. Que ce soit à ce moment-là ou après la douane, elles vont changer de main. Or, il est difficile d'assurer la transparence de ces transactions. Pour une partie, les documents finissent auprès d'entreprises fictives ou boîtes aux lettres, tandis que les cigarettes ont disparu sur le marché noir, sans laisser de trace.

L'industrie du tabac prétend que les taxes élevées perçues sur le tabac constituent la seule explication de la contrebande de cigarettes et que le seul moyen de prévention est d'abaisser ces taxes. En réalité, le prix des cigarettes n'est qu'un facteur parmi d'autres.

Pour que le marché noir des cigarettes devienne un commerce rentable, deux autres conditions au moins doivent être remplies:

• Des cigarettes parviennent sur le marché noir par des contenairs pouvant transporter jusqu'à 10 millions de cigarettes, ce qui, la plupart du temps, ne peut se faire sans la complicité de l'industrie du tabac.
• La contrebande de cigarettes se répercute au plan international et concerne surtout des pays qui n'ont guère pris de mesures pour lutter contre la contrebande.

Les différences de prix ne suffisent pas à elles seules pour expliquer une contrebande d'aussi grande envergure. A la frontière entre deux pays, les différences de prix génèrent certes un petit trafic, mais elles n'ont qu'un rôle secondaire dans le commerce international. L'Europe de l'Ouest est la région du monde où les cigarettes sont les plus chères. Pourtant, malgré des prix quatre à cinq fois plus élevés, la part du marché noir en Europe de l'Ouest atteint 7 pour cent en moyenne contre 13 pour cent en Europe de l'Est, 12 pour cent au Moyen Orient et en Afrique et 9 pour cent en Amérique latine. Ce ne sont pas les différences de prix qui expliquent l'importance plus ou moins grande du marché noir, mais bien la sévérité des contrôles, elle aussi plus ou moins grande.

Andorre, petit Etat des Pyrénées, a une population de 63'000 personnes environ. L'exportation vers Andorre à partir de la Grande-Bretagne est passée de 13 millions de cigarettes en 1993 à 1'520 millions en 1997. Rares sont les cigarettes qui repartent d'Andorre par la voie légale. Soit les habitants les ont toutes fumées - et dans ce cas il faudrait que tout le monde, du bébé au vieillard, y fume en moyenne plus de 60 cigarettes britanniques par jour - soit ces cigarettes font l'objet d'une contrebande vers l'Espagne ou même vers la Grande-Bretagne.

Les entreprises de tabac britanniques savaient que les exportations vers Andorre atterrissaient en majorité sur le marché noir. Un porte-parole de l'entreprise britannique Gallaher a déclaré en 1998 à la BBC: "Nous vendons des cigarettes en toute légalité à un commerçant en gros qui opère dans différents pays. Si celui-ci veut vendre des cigarettes à d'autres gens, qui à leur tour les rapportent illégalement dans le pays en question, nous ne pouvons rien y faire."

En Grande-Bretagne, la part du marché noir a augmenté après la hausse des taxes de 3 pour cent en 1996/97 à 18 pour cent en 1999/2000. La contrebande par les voyageurs et l'importation illégale de cigarettes étrangères ne constitue qu'une petite partie du problème. La réintroduction illégale de cigarettes britanniques par la contrebande internationale pèse beaucoup plus lourd dans la balance. Le coût pour transporter un container est de 200'000 dollars américains via le transit hors taxe, et le bénéfice sur le marché noir peut aller jusqu'à décupler. "Lorsqu'un gouvernement n'est pas décidé à agir ou que ses efforts restent sans succès, nous pouvons partir du principe que nos marques sont disponibles sur le marché noir au même titre que sur le marché légal", avoue Kenneth Clark, sous-directeur de British American Tobacco, en février 2000 à la revue The Guardian.

Toute une série d'accords et de contrôles internationaux permettent de lutter contre le commerce illégal de médicaments, de drogues, d'armes et d'autres produits.

Il importe d'introduire des mesures adéquates pour lutter contre la contrebande des produits du tabac:

• Contrôle du commerce international de cigarettes,
• Procédure pour interdire la participation des fabricants de cigarettes à la contrebande.

Les actions contre le petit marché noir, se déroulant dans la rue, sont improductives, l'ordre de grandeur de ce trafic se mesurant en cartouches de cigarettes.

L'Espagne est l'un des rares pays à avoir pris en main avec succès la lutte contre la contrebande de cigarettes. En 1995, le marché noir représentait, malgré des prix très bas, une part de 15 pour cent. En 1997, les autorités espagnoles, avec le soutien des autorités européennes, ont entrepris une action contre la contrebande provenant d'Andorre. L'Espagne a verrouillé ses frontières avec Andorre, et envoyé sa Guardia civil patrouiller dans les Pyrénées. La pression politique de l'Union européenne a incité Andorre à déclarer illégale la contrebande de tabac avec les pays voisins et à édicter de nouvelles lois pour lutter contre ce trafic. Résultat: de 12 pour cent au début de 1997, le marché noir a baissé en Espagne à 5 pour cent au milieu de 1999, tandis que la vente légale de cigarettes augmentait considérablement et que les recettes provenant des taxes s'appréciaient de 25 pour cent.

En Grande-Bretagne aussi, l'administration des douanes a pris des mesures et notamment engagé et formé des fonctionnaires supplémentaires, et acheté des scanners spéciaux pour containers. En outre, elle a signé à la fin avril 2002 une déclaration commune avec l'entreprise de tabac Gallaher, qui assure ne vendre des cigarettes que sur le marché légal et ne faire aucune affaire avec des marchands qui ne peuvent pas prouver la provenance de leur marchandise. Toutefois, cette déclaration n'est pas contraignante sur le plan juridique. Peu après, une porte-parole d'Imperial Tobacco a fait savoir que son entreprise souhaitait aussi signer cette déclaration. Selon l'administration des douanes britannique, les marques d'Imperial Tobacco représentent la moitié des cigarettes saisies sur le marché noir.

Conclusion: l'Espagne a réussi à lutter avec succès contre la contrebande sans abaisser les taxes prélevées sur les produits du tabac. Les pouvoirs publics britanniques n'envisagent pas non plus d'abaisser les taxes, mais elles multiplient les obstacles à la contrebande.

Autre exemple de mesures utiles: les nombreux magasins duty-free facilitent le commerce illégal en transportant de grandes quantités de cigarettes hors taxes et travaillent ainsi main dans la main avec la contrebande de cigarettes. C'est la raison pour laquelle quinze Etats européens ont supprimé voilà peu la vente hors taxes de produits du tabac.

En théorie, selon les forces en présence sur le marché, la contrebande de cigarettes en gros devrait se faire des pays où les prix sont bas à ceux où les prix sont élevés. En vérité, le marché fonctionne autrement. La contrebande internationale est un marché profitable dans les pays où il existe des "planques". Lutter contre la contrebande implique donc de combler ces lacunes. Et ce n'est pas en abaissant les taxes sur le tabac ou en maintenant des taxes basses qu'un pays y arrive!

Les taxes ont été augmentées avec succès dans plusieurs pays du monde. Mais, en 1994 au Canada et en 1998 en Suède, les gouvernements ont à nouveau baissé ces taxes. Au Canada, le paquet coûtait deux fois plus cher qu'aux Etats-Unis. Les producteurs de cigarettes canadiens jouaient un rôle clef dans la contrebande. Ils exportaient des cigarettes canadiennes dans l'Etat fédéral de New York (les ventes de marques étrangères sont quasiment nulles aux Etats-Unis) et facilitaient leur retour illégal au Canada. La baisse des taxes a eu des conséquences désastreuses sur la promotion de la santé au Canada. Le prix de vente des cigarettes a baissé d'un tiers et la proportion d'adolescents fumeurs est passée de 16 à 20 pour cent. Les recettes fiscales ont baissé deux fois plus que prévu. En Suède, le prix des cigarettes avait augmenté de 43 pour cent en 8 mois. Le Parlement suédois a décidé d'abaisser l'impôt sur le tabac pour éviter une "explosion des prix", mal vue par la population, et non pas par peur du commerce illégal des cigarettes. Mais l'impôt sur le tabac est resté relativement élevé en Suède.

Le marché noir de cigarettes importées illégalement ne concerne que de petites quantités, et la contrebande en gros au détriment de l'impôt ne touche pas la Suisse. Par contre, le crime organisé utilise la Suisse comme plaque tournante pour la contrebande et pour tromper les Etats étrangers, comme le montre le dernier cas important découvert par l'administration fédérale des douanes en 1999. Des cigarettes faisant l'objet de contrôles douaniers étaient soustraites illégalement à la procédure de transit et détournées vers des Etats de l'Union européene sous forme d' "emballages vides". En outre, différentes demandes d'entraide juridique venues de l'étranger ont montré que des personnes résidant en Suisse organisaient la contrebande internationale de cigarettes ou s'occupaient de leur financement via la Suisse.

Mais l'entraide juridique fournie par la Suisse à d'autres Etats en cas de contrebande internationale est très limitée. Car la contrebande n'est pas un délit en Suisse, et n'est soumise qu'à certaines lois particulières du droit administratif. En outre, souvent ni les marchandises en contrebande comme les cigarettes ni les flux financiers y relatifs ne passent par la Suisse. Ils échappent par conséquent à la législation douanière helvétique.

Par contre, la planification et l'organisation du va-et-vient de cigarettes sur le long chemin jusqu'au marché noir se font aussi bien de la Suisse. Ainsi, selon les rapports des médias, des succursales de BAT en Suisse participent à l'introduction illégale de cigarettes depuis la petite île des Caraïbes Aruba (face à la côte du Venezuela) vers l'Amérique du Sud. BAT a utilisé pendant des années la zone de libre-échange d'Aruba pour fournir des cigarettes par containers entiers sur le marché noir.

La coopération internationale est nécessaire pour contrôler le commerce du tabac. Les négociations en cours sur une convention internationale pour le contrôle du tabac dans le cadre de l'Organisation mondiale de la santé ont fait de la contrebande une priorité. Selon l'alliance pour une convention cadre (Framework Convention Alliance), les mesures suivantes s'imposent:

• Tous les paquets de cigarettes doivent porter un code-barre pour permettre à l'administration des douanes d'identifier le long chemin qui mène de la fabrication à la vente. Une telle technique coûte moins de deux cents américains par paquet.
• Les quelque 10'000 entreprises de commerce en gros de cigarettes dans le monde doivent obtenir une licence permettant aux autorités d'identifier l'endroit où les cigarettes finissent sur le marché noir.
• En outre, le pays de vente autorisé doit être indiqué sur chaque paquet.

L'alliance pour une convention cadre comprend plus de 160 organisations non gouvernementales, dont l'Association suisse pour la prévention du tabagisme; l'alliance s'engage pour une convention cadre pour le contrôle du tabac.

Pour s'informer plus en détail sur le marché noir de cigarettes, on peut consulter les sites suivants (en anglais):

• Banque mondiale: www1.worldbank.org/tobacco qui publie, notamment en anglais et en français, des "orientations pour le développement" datant de 1999: "Endiguer l'épidémie: les Etats et l'économie de la lutte antitabac".
• Action on Smoking or Health www.ash.org.ukTobacco Policy.
• National Center for Tobacco-Free Kids www.tobaccofreekids.org > Site Search "Smuggling" . Contient notamment un document intitulé "Tobacco Smuggling" qui dresse la liste exhaustive des causes de la contrebande.
• Alliance pour une convention cadre (Framework Convention Alliance) www.fctc.org
• Voir aussi: Luk Joossens, Martin Raw, How can cigarette smuggling be reduced?, in: BMJ 2000; 321: 947-950.

Editeur: Association suisse pour la prévention du tabagisme
Texte: Nicolas Broccard, Berne
Etat: juin 2002